平衡利益方可形成合力

　　尽管大熊猫、藏羚羊、朱鹮等国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，但在更大范围内，生物多样性丧失的下降速度并没有得到根本遏制。有专家指出，制定一部综合性的生物多样性保护法律迫在眉睫。图为位于陕西洋县自然保护区中的朱鹮。 资料图片

　　中国环境报记者刘晓星

　　我国是全球生物多样性最丰富的国家之一，但近几十年来，由于栖息地的碎片化、过度猎杀、全球气候变化等因素，我国也成为生物多样性丧失最严重的国家之一。

　　面对日益严峻的生物多样性保护形势，日前，在中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“中国绿发会”）主办的《生物多样性保护法（建议稿）》起草研讨会第二次会议上，与会专家呼吁，应尽快制定一部《生物多样性保护法》，以保护我国动物、植物、微生物及其赖以生存的生态环境。

　　关注 1

　　生物多样性缺乏整体性、系统性的法律保护

　　不久前，世界自然保护联盟（IUCN）公布了最新版的濒危物种红色名录，大熊猫由“濒危”降至“易危”，这意味着大熊猫已经不属于濒危物种，一同降级的还有藏羚羊。

　　大熊猫与藏羚羊的双双降级，表明我国野生动物保护工作取得了成效。尽管大熊猫、藏羚羊、朱鹮等国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，但在更大范围内，政府层面的努力并未能遏制住生物多样性丧失的下降速度。

　　数据显示，我国无脊椎动物受威胁（极危、濒危和易危）的比例为34.7%，脊椎动物受威胁的比例为35.9%，受威胁植物有3767 种，约占评估高等植物总数的10.9%。

　　2000年，联合国确定了各国未来15年的8项发展目标，其中的7B目标是“降低生物多样性丧失，到2010年显著降低生物多样性丧失的速度”。“我国提前完成了多个千年发展目标，只有一项没有完成，就是7B目标。”中国绿发会副理事长张佐双说。

　　人类的开发活动及环境变化是生物多样性丧失的主要因素。为保护生物多样性，我国制定了一系列法律法规。据统计，我国目前拥有70 余部与生物多样性保护有关的法律法规，这些法律条文散见于法律、行政法规、行政规章以及其他规范性文件中，如《野生动物保护法》《森林法》《草原法》等，涉及生态系统、物种、基因等不同层次。

　　“我国生物多样性缺乏整体、系统性的法律保护。”武汉大学环境法研究所所长秦天宝指出，我国生物多样性保护法律，要么仅适用于某项生物资源（如森林、野生动植物），要么仅适用于某个生态系统（如海洋、自然保护区、森林公园），缺乏内在关联。

　　在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，这些法律非常分散，“生物多样性的保护需要从整体上立法，分散的立法不能对生物多样性提供全面、整体的保护。”

　　对此，秦天宝解释说，现阶段，我国生物多样性法律缺乏整体、系统保护等问题，主要表现在各相关法律发生适用冲突缺乏协调性规范、各相关法律还存在不同程度法律空白；我国生物多样性法律还存在行政管理体制分工不明、权责不清等问题，还欠缺生物资源权属规定等制度缺陷。

　　应该说，分散性保护无法从整体上扭转我国生物多样性快速丧失的不利局面，制定一部综合性的生物多样性保护法律迫在眉睫。

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　　法律责任缺失，削弱了制度的针对性和有效性

　　我国已形成以《环境保护法》为核心，其他法律法规和政策规划为补充的生物多样性保护立法模式，但这种立法模式下的生物多样性保护制度缺乏系统性。缺乏系统性和整体性，带来的直接后果就是保护效率低下。

　　“我国生物多样性行政管理现状呈现多部门分工分级态势。具体表现为环保、农业、林业、海洋、城建、中医药等部门按照职责管理本部门所辖生物多样性相关问题，其中环保、农业、林业、海洋等行政主管部门还是我国参与各生物多样性相关国际公约的信息联络点和秘书处。此外，科技、卫生、知识产权、工商、质监、海关、中科院等多个部门也享有一定的生物多样性行政管理权限。”秦天宝说。

　　《环境保护法》对生物多样性保护的立法规定过于笼统，对于生物多样性该如何保护以及破坏生物多样性的责任追究等内容并没有详细规定；《野生动物保护法》倾向于对猎杀、砍伐行为的禁止，没有涉及遗传资源获取与利益共享方面的内容；《森林法》等资源利用保护类法律中关于生物多样性保护的内容比较欠缺；《自然保护区条例》制定于20 多年前，已经不能适应生态文明建设大背景下生物多样性保护的需要。一些从生物多样性保护计划或规划的角度来拟定的规范性文件，其强制性、权威性和规范性均不能满足对生物多样性实施整体保护的需要。