重点领域明确 职责任务清晰——《关于健全生态保护补偿机制的意见》解读

　　◆本报记者赵娜

　　近年来，我国生态保护补偿机制建设取得了阶段性进展。但总体来看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

　　为解决上述问题，国务院办公厅日前印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），提出我国生态补偿机制建设的目标任务和七大领域的重点任务。针对《意见》的出台，本报记者对长期从事环境经济政策研究的环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰进行了专访。

　　1 中国环境报:《意见》出台有哪些意义？

　　董战峰：一是促进更深入、更有效地推进生态文明制度建设。生态补偿是生态文明制度体系中具有基础性意义的制度，生态环境建设是我国生态文明建设的短板。我国目前严峻的生态环境形势的主要原因之一，就是在生态环境服务供给者与受益者之间缺乏一种公平有效的利益均衡机制。

　　二是我国严峻的生态环境形势呼唤生态补偿制度。多年来我国快速的经济发展带来了全局性、系统性的生态环境问题，需要通过建立一种公平有效的综合考虑生态环境因素和经济因素的长期制度来破局和突围。

　　三是我国对生态补偿日益高度重视。近10年来党中央、国务院有关生态环保工作的一些主要政策文件中都对建立和完善生态补偿机制有论述、有任务、有要求。如每年的经济体制改革意见和政府工作报告，以及五年环保规划、党的十八大报告、新修订的《环境保护法》等。

　　四是地方的生态补偿试点和实践探索深化需要科学指引。一些地方试点由于对生态补偿理解不深刻、认识不到位，在实践中产生了一些认识误区，存在生态补偿“泛化”思维，认为“生态补偿是个筐，什么都可以往里装”，也有的打着补偿的旗号，实际上干的事情和生态补偿没有太大关系。

　　总之，鉴于生态补偿机制的重要意义，可以说《意见》出台是生态文明制度建设的一大突破，生态文明制度建设扎扎实实向前迈出了一大步。它不仅为下一步国家和地方深化生态补偿机制建设探索提供了指南和纲领，也为下一步尽快开展《生态补偿条例（草案）》（以下简称《条例》）制定，以及为可能在“十三五”或“十四五”出台综合性的生态补偿法律打下了一个重要基础。

　　2 中国环境报：健全生态补偿机制如此重要，为何经历了这么长时间的酝酿，至今才最终得以出台？

　　董战峰：生态补偿机制建设是涉及领域宽、要素多、范围广、调整利益关系复杂的一项工作，也是一项长期的制度建设，有一个逐步深化、不断健全和完善过程。

　　实际上关于出台《意见》呼声早已有之，特别是2010年国务院将生态环境补偿列入了立法计划，当时还成立了国家发改委牵头的工作启动暨起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会。工作组先后赴江西开展东江流域生态补偿调研以及生态补偿综合调研，赴黑龙江省开展森林生态补偿调研，赴内蒙古开展草原生态补偿调研，赴广东、福建和山东开展矿产资源开发生态补偿调研，赴山西开展煤炭开发生态补偿调研等，并起草了《条例》。

　　但是由于时机不成熟、条件不到位及利益诉求多样、争议比较大等多方面原因，《条例》一直未出台。考虑到《条例》出台有一个时间过程，周期比较长，我们当时建议可以在《条例》出台前考虑先行出台《意见》，为地方试点和实践工作提供指引。通过一段时间对试点的跟踪评估、经验总结和深化探索，更有利于提高《条例》的科学性和可操作性。

　　3 中国环境报：《意见》出台之前，国家有无出台实施专门的有关生态保护补偿机制的政策文件？

　　董战峰：国家对生态补偿机制建设一直高度重视，国家层面有不少有关法律法规已纳入生态补偿条款，国务院有关各部委也颁布了不少与生态补偿相关的部门规章和规范性政策文件。

　　早在上个世纪90年代，我国颁布的《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等法律中就贯彻了生态补偿的理念，或者有明确的生态环境补偿规定，确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，并在不断完善。国土、财政、水利、海洋等各有关部委也颁布了有关生态补偿的政策文件，特别是环保部门一直在积极推动和促进生态补偿机制建设探索。