垂直管理改革的逻辑与任务

　　《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式开启了地方环境管理体制改革的进程。推进《指导意见》的落实，关乎全面深化改革的战略布局，关乎我国环境治理体系和治理能力现代化的大局，关乎实现生态环境质量总体改善的全面小康社会目标的全局。准确把握实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称垂管改革）的逻辑与任务，是落实好《指导意见》的前提。

　　1 改革的大逻辑

　　垂管改革意义重大，时机成熟，刻不容缓。根据《指导意见》，垂管改革的任务，也是亮点可以总结为：两个责任制度落实取得重大突破，两项监测监管职能做出重要调整，四大组织体系需要再构，一系列能力建设将会得到加强；同时，需要探索若干重要问题。

　　总体上看，垂管改革的动因是解决现行环境监管体制不能适应改善生态环境质量要求的矛盾，是改革的问题导向；改革的动力和遵循是贯彻落实“四个全面”战略布局和五大发展理念，以及党中央和国务院关于生态文明建设和环境保护的一系列战略部署，是改革的理论与方法导向；改革的目标是推进国家环境治理体系和治理能力现代化，为全面改善生态环境质量提供坚强体制保障，是改革的目标导向。这是垂管改革的大逻辑。

　　我国现行环境监管体制主要是从1988年设立国家环保局之后，历经近30年逐步形成的。其总体特征是，横向实行环保部门统一监督管理、相关部门分工协作的部门体制，纵向实行国家监察、地方监管、单位负责的分级体制，行政管理实行以块为主的领导体制。1988年、1998年、2008年，3次大的监管体制改革的重点是提升同级政府内部环保部门的地位、强化职能、提高能力，带动了整个环保系统的监管体制不断发展和壮大，基本适应了各时期环境保护工作的总体需要。

　　然而，长期困扰我国环境监管工作的两个基本体制性问题始终没有能够得到有效解决：一是在横向体制中，部门环保职责的落实机制不健全，保护与发展责任往往两张皮，不能实现职能职责的内在统一；二是在纵向体制中，地方政府对环境质量负责的法律责任往往落不到实处，重发展轻环保的问题比较普遍，缺乏专门的督察体制，由此引发地方保护、有法不依、执法不严、违法不究、环保机构队伍建设滞后等一系列问题。在生态环境特别是大气、水、土壤污染已成为全面建成小康社会的突出短板的新形势下，在党中央、国务院高度重视生态文明建设和到2020年生态环境质量总体改善的新要求下，这两个基本体制性问题变得更加突出。正如习近平总书记在党的十八届五中全会上所指出的，综合起来，现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。这是垂管改革的逻辑起点，是改革必须解决的关键问题。

　　党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央提出的治国理政新理念新思想新战略，以及关于生态文明建设和环境保护的一系列重大部署，为推动解决环境监管体制的突出问题提供了坚强的理论指导、科学的方法路径和强大的动力保障。 环保领域的改革是全面深化改革的重要组成部分，垂管改革与生态文明体制“1+6”方案的改革，即环境治理基础制度改革和监管体制改革形成环境治理体系改革的“一鸟两翼”。基础制度改革解决的是环境保护法律法规、政策和标准的结构性、科学性、有效性问题，垂管改革解决的是执行的组织体系、机制和能力问题。二者同步推动、协调推进，就可以全面推进环境治理体系和治理能力的现代化。这是改革的指导思想、方法和总目标。具体目标就是《指导意见》提出的，建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制，切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任，增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性，适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，规范和加强地方环保机构队伍建设，为建设天蓝、地绿、水净的美丽中国提供坚强体制保障。

　　因此，垂管改革意义重大，时机成熟，刻不容缓。根据《指导意见》，垂管改革的任务，也是亮点可以总结为：两个责任制度落实取得重大突破，两项监测监管职能做出重要调整，四大组织体系需要再构，一系列能力建设将会得到加强；同时，需要探索若干重要问题。

　　2 两个责任制度落实取得重大突破