垂管改革试点体现的国家环境治理思路

　　常纪文

　　为了改革环境保护监管事权的分配，形成适应新形势新任务的监管体系，提高环境监测监察和监管的能力，增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性，克服地方保护主义和形式主义，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年9月印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称“意见”），对各方面关注的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点作出了工作部署。此次改革试点涉及面广，受到各方面关注。纵观“意见”全文，结合2015年8月以来中央在环境监测、环境督察、环境保护党政同责等方面的改革部署，可以发现，此次改革试点，体现了国家环境治理思路的3个重大发展。

　　按照环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”的思路开展体制重构，有利于落实地方各级党委和政府的环境保护责任，克服政府在环境保护方面单打独斗的局限。

　　优化监管体制和方法，夯实各方责任，为环境评价考核、环保督察、离任审计、党政同责的实施奠定了坚实的体制和方法基础，有利于克服环境保护监督管理的形式主义。

　　环境管理、环境监测、环境执法、环境监察4个事权在统一之下分置，有利于克服管理随意、数据造假、执法护短、监察无力等现象，保证环境监督管理的科学性、公正性和有效性。

　　1 按照环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”的思路开展体制重构

　　按照环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”的思路开展体制重构，有利于落实地方各级党委和政府的环境保护责任，克服政府在环境保护方面单打独斗的局限。

　　首先，以前的事权改革，一般只涉及政府，不涉及地方党委。即使涉及，往往也是强调组织领导和重视。而此次的改革文件，以环境保护党政同责、一岗双责、失职追责为总体思路，对地方党委及其领导成员的环境保护责任作了具体规定，如“地方各级环保部门应为属地党委和政府履行环境保护责任提供支持”；“落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求。试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度，支持环保部门依法依规履职尽责”；“地方党委和政府对本地区生态环境负总责。建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，加强监督检查，推动落实环境保护党政同责、一岗双责。对失职失责的，严肃追究责任”。这些改革措施，有利于倒逼地方党委和政府加强领导和监管，形成环境友好型的产业布局和结构，加大对环境违法行为的打击力度。

　　其次，规定了地方党委和政府对本次垂改的领导责任和支持责任。如 “试点省份党委和政府对环保垂直管理制度改革试点工作负总责，成立相关工作领导小组。试点省份党委要把握改革方向，研究解决改革中的重大问题”；“鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构”。这种设计突出了地方党委统领环境保护工作的作用，与中国政治体制运行格局相适应，抓住了改革措施落地的“牛鼻子”。

　　2 优化监管体制和方法，夯实各方责任

　　优化监管体制和方法，夯实各方责任，为环境评价考核、环保督察、离任审计、党政同责的实施奠定了坚实的体制和方法基础，有利于克服环境保护监督管理的形式主义。

　　一些学者质疑，此前中央下发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护督察方案（试行）》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《生态文明建设目标评价考核办法》等涉及环境保护监管体制改革文件，其目的就是克服环境保护的形式主义，为何此次还要开展省以下环保监测监察执法垂直管理体制改革？