垂直管理：我国环境治理的一项重大制度创新

　　赵建军 薄海

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

　　目前已有河北、上海、江苏等12个省市提出了垂直管理制度改革试点申请，此项工作力争2017年6月底前完成，到“十三五”末全国省以下环保部门将按照新制度运行。

　　垂直管理制度改革是从变革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。

　　1 垂直管理试点改革的重大意义

　　根据《意见》规定，此次垂改主要有以下几方面的重大改革：一是市、县环保部门职能上收。市、县两级环保部门的环境监察职能将由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。现有的市级环境监测机构将调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费均由省级承担。二是取消属地管理。市级环保局将改变之前的属地管理，实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，虽然仍为市级政府工作部门，但主要领导均由省级环保厅（局）提名、审批和任免。而县级环保局将直接调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。三是强化地方政府的环境保护责任。《意见》指出，试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。

　　简言之，垂直管理制度改革之后，环境监测执法将呈现省级部门权力扩大、市县执法重心下移、人事任免权力调整、地方环保责任增强等重大变化。此次垂直管理制度改革嵌入于整个生态文明体制改革的大系统之中，与各项生态文明制度的重大改革一脉相承，是推进生态文明制度建设的一个有力举措。同时，垂直管理制度改革还涉及基层环保机构体制、机构、人员的变革，以及监测、监察、执法、许可等制度的重构，是对地方环境保护管理体制进行的一项完整性、协同性、综合性的基础变革。垂直管理制度改革将有力推动地方环境管理体制创新、明晰职责、完善制度、配套政策，对于环境管理整体效能的提升有极大的促进作用。此次垂直管理制度改革被视为我国环境治理体制改革的破冰之举，是生态文明制度建设的大背景下，国家应对环境问题的制度创新，反映出我国环境治理体制已经进入全面深化改革阶段。环保部门的垂直管理将成为政府对环境问题进行行政管控的常态化机制，使我国环境治理机制朝着更为高效、灵活的现代化阶段迈进，是生态环境治理体系和治理能力迈进现代化水平的重要体现。

　　2 我国传统环境保护行政管理体制存在三大弊端

　　我国传统环境保护行政管理体制主要是以环保法为依据的条块体制，即以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和合并同类项原则建立起来的从中央到地方各层级政府大体上同构的政府组织和管理模式。环境保护部对全国环境保护实施统一监督管理，各级地方政府分别对本行政区划内的环境问题负责，地方政府内设立环境保护部门，具体承担此项工作，地方环境保护部门受环境保护部的业务指导。条块体制尽管能够满足国家进行社会管理的基本需要，但随着社会经济的发展以及生态问题的日益严重，也逐步暴露出一些严重的问题。

　　弊端一：环境保护权责不清，责任追究无法落实。环境保护部对全国的环境保护工作进行统一监督、管理，具体对全国环保工作进行规划、部署、监督和协调，并承担对系统内下级环境保护部门的工作监督和指导，以及对其他有环境保护职能的部门开展的环保工作的监督和指导。地方政府也采用与中央相应的环保机构设置，承担实施上级环保规划、发现和查处环境污染问题、协调环保工作落实、监督同级各部门环保工作开展情况并进行指导。 我国 32个省级行政区负责本辖区内的环境问题，下设地市、县级、乡级行政区划，其中乡级行政机构中没有专门从事环境保护的机构，市县二级行政机构中有专门的环境保护部门。环保法虽然规定了环境保护部门的责任，但是规定比较笼统，界定不够明晰，环保部门与县级以上人民政府有关部门各自管辖范围的规定分散在各种相关法律法规之中，没有形成完善的权责体系，且相关工作块状化分割严重，责任不清，缺乏统一执行力。而且基层环保部门普遍存在权力和责任不对称问题，客观上也造成了对污染问题的责任追究难以落实。